Imaginemos que un alcalde autoriza pagos a proveedores sin justificación documental, que un funcionario desvía fondos destinados a una subvención, o que un gestor público no puede explicar un agujero en las cuentas de un organismo autónomo. ¿Ante quién debe responder?
La mirada suele dirigirse al Código Penal. Sin embargo, en el ámbito de la gestión de fondos públicos, existe una institución que, pese a su enorme relevancia, resulta todavía desconocida para buena parte de la ciudadanía: el Tribunal de Cuentas.
En este artículo explicamos qué es el Tribunal de Cuentas, cuáles son sus funciones y, sobre todo, qué tipos de procedimientos puede poner en marcha y cómo pueden afectar a quienes gestionan o perciben dinero público.
1. ¿Qué es el Tribunal de Cuentas?
El artículo 136 de la Constitución española lo define como «el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público». La Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (en adelante, “LOTCu”), desarrolla ese mandato constitucional y le atribuye dos grandes funciones (art. 2):
- La fiscalización externa de la actividad económico-financiera del sector público, y
- El enjuiciamiento de la responsabilidad contable de quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.
La naturaleza y fundamento de esta jurisdicción es patrimonial y reparadora —su finalidad es lograr el reintegro de los fondos públicos menoscabados, no castigar al responsable— (art. 59.1 Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (“LFTcu”)). Así, no es un Tribunal penal: no declara delitos ni impone penas; ejerce una jurisdicción propia, con prueba, contradicción y eficacia de cosa juzgada en su ámbito, que puede terminar en una condena a reintegrar cantidades, más intereses, y en medidas de aseguramiento patrimonial.
Es decir, el Tribunal de Cuentas no solo audita y revisa las cuentas del Estado —función fiscalizadora—, sino que también tiene jurisdicción propia para juzgar y exigir responsabilidades cuando el dinero público ha sido mal gestionado —función jurisdiccional—. Como ha declarado el Tribunal Constitucional, «el enjuiciamiento contable que lleva a cabo el Tribunal de Cuentas constituye el ejercicio de una función jurisdiccional, plena y exclusiva, en un proceso especial por razón de la materia» (STC 215/2000, de 18 de septiembre).
2. La función fiscalizadora: el control de las cuentas públicas
La fiscalización es la primera de las funciones del Tribunal. Se califica de externa —porque la realiza un órgano ajeno al sujeto fiscalizado—, permanente —porque se ejerce de manera continuada— y consuntiva —por su carácter de control final y definitivo—.
Consiste en examinar si la actividad económico-financiera del sector público se ajusta a los principios de legalidad, eficiencia, economía, transparencia, sostenibilidad ambiental e igualdad de género (art. 9 LOTCu). Los resultados se plasman, generalmente, en informes de fiscalización que se elevan a las Cortes Generales y que se publican en el BOE. En ellos, el Tribunal hará constar «cuantas infracciones, abusos o prácticas irregulares haya observado, con indicación de la responsabilidad en que, a su juicio, se hubiere incurrido» (art. 12 LOTCu).
La LFTCu detalla los diferentes procedimientos de fiscalización: el examen de la Cuenta General del Estado, las fiscalizaciones puntuales de contratos, subvenciones o patrimonio público, y las memorias, mociones y notas que el Tribunal puede elevar a las Cámaras. Estos procedimientos, si bien no imponen directamente sanciones, constituyen con frecuencia la antesala de la vía jurisdiccional, pues de la fiscalización pueden surgir los indicios de responsabilidad contable que activen los procedimientos de enjuiciamiento.
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El Tribunal de Cuentas, a través de su Sección de Enjuiciamiento, dispone de una jurisdicción propia —necesaria, improrrogable, exclusiva y plena (art. 17 LOTCu)— para exigir responsabilidad contable a quienes, con dolo, culpa o negligencia graves, originen menoscabo en los caudales o efectos públicos (art. 49.1 LFTCu).
Conviene precisar que entre la fiscalización y el procedimiento jurisdiccional existe una fase intermedia de investigación —las denominadas actuaciones previas— cuya finalidad es concretar el importe de los daños, identificar a los presuntos responsables y reunir los medios de prueba necesarios (arts. 45 a 48 LFTCu). La tramitación concreta de esta fase previa varía según el procedimiento, como veremos a continuación.
La responsabilidad contable se exige mediante dos procedimientos jurisdiccionales (art. 25 LOTCu):
- a) El procedimiento de reintegro por alcance (arts. 72 a 74 LFTCu)
Es, con diferencia, el procedimiento más utilizado en la práctica del Tribunal de Cuentas. Se aplica cuando se detecta un alcance en los caudales o efectos públicos.
El artículo 72.1 LFTCu define el alcance como «el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos». La jurisprudencia ha interpretado este concepto de manera amplia: «basta con que bienes y derechos de titularidad pública tengan un destino distinto del que les corresponde con arreglo a Derecho» (STCU 1/99, de 12 de febrero). También se equipara al alcance la malversación de caudales o efectos públicos, es decir, la sustracción de caudales públicos o su aplicación a usos propios o ajenos (art. 72.2 LFTCu).
El procedimiento se articula en varias fases:
- Diligencias preliminares e instrucción. La Comisión de Gobierno nombra un Delegado Instructor (art. 26 LOTCu), quien lleva a cabo las diligencias necesarias: determina provisionalmente los hechos, identifica a los presuntos responsables, cuantifica el alcance y adopta las medidas de aseguramiento que procedan. Esta fase culmina con un acta de liquidación provisional, que cuantifica el perjuicio y señala a los presuntos responsables.
- Fase jurisdiccional en primera instancia. Recibidas las actuaciones en la Sección de Enjuiciamiento, el Consejero de Cuentas al que se turne el asunto publica edictos, emplaza a las partes y el procedimiento continúa por los trámites del juicio declarativo que corresponda a la cuantía del alcance conforme a la Ley de Enjuiciamiento Civil (art. 73.1 y 73.2 LFTCu).
Lo que determina la continuación del procedimiento es la presentación de la demanda por alguna de las partes legitimadas: la Administración perjudicada, el Ministerio Fiscal o cualquier ciudadano que ejerza la acción pública (art. 47 LOTCu). Si ninguna demanda se presenta, se confiere traslado al Ministerio Fiscal; y si tampoco este la deduce, se archivan los autos (art. 73.3 y 73.4 LFTCu).
- La sentencia que ponga fin al procedimiento deberá pronunciarse sobre: la cifra de los daños y perjuicios causados, la determinación de los responsables directos o subsidiarios, la condena al reintegro, los intereses legales desde la fecha del perjuicio y las costas procesales (art. 71.4 LFTCu).
- Contra la sentencia cabe recurso de apelación ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas (art. 80.2 LFTCu) y, en última instancia, recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (art. 81 LFTCu).
- b) El juicio de cuentas (arts. 68 a 71 LFTCu)
Este procedimiento se reserva para los supuestos de responsabilidad contable distintos del alcance. Es decir, para aquellas irregularidades más complejas que se detectan en la fiscalización y que implican un menoscabo en fondos públicos, una infracción de normas presupuestarias o de contabilidad, etc., pero que no encajan en la categoría específica de alcance.
En la práctica, el juicio de cuentas es mucho menos frecuente que el procedimiento de reintegro por alcance, especialmente porque la jurisprudencia del Tribunal de Cuentas ha ido ampliando el concepto de alcance hasta hacerlo capaz de absorber la mayoría de las infracciones contables.
La diferencia principal con el reintegro por alcance radica en la fase previa: aquí no interviene un Delegado Instructor, sino que la instrucción es responsabilidad del propio Consejero que realizó la fiscalización de la que dimanan los indicios de responsabilidad contable (art. 68 LFTCu). Además, esta instrucción se tramita como pieza separada dentro del procedimiento fiscalizador. Tras ella, la fase jurisdiccional sigue los trámites del procedimiento contencioso-administrativo.
Finalmente, la sentencia debe contener los mismos pronunciamientos que en el procedimiento de reintegro por alcance (art. 71.4 LFTCu) y está sujeta al mismo régimen de recursos.
4. Conclusión
El Tribunal de Cuentas no es solo un órgano que audita las cuentas del Estado. Es también un verdadero tribunal que juzga, condena y exige el reintegro de los fondos públicos menoscabados. Y sus procedimientos constituyen los cauces mediante los cuales se depura la responsabilidad contable de quienes gestionan dinero público.
El alcance de esta responsabilidad no se limita a funcionarios o autoridades: se extiende a toda persona que maneje, administre o perciba caudales públicos, incluidos los beneficiarios de subvenciones. La complejidad técnica de estos procedimientos, la especificidad de su regulación y la compatibilidad con la vía penal hacen imprescindible contar con asesoramiento especializado desde el momento en que se tiene noticia de cualquier actuación del Tribunal de Cuentas.
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