Un Ayuntamiento recibe una subvención para construir un edificio municipal. La obra se justifica como terminada, aunque solo se ha ejecutado una parte, y del resto de los fondos no queda rastro en la contabilidad municipal. La Administración que concedió la ayuda acaba exigiendo la devolución de la diferencia. Años después, el propio ayuntamiento acude al Tribunal de Cuentas contra su antiguo alcalde para resarcirse del perjuicio y, concluidas las actuaciones previas, se levanta el acta de liquidación provisional. ¿Qué ocurre a partir de ese momento?
Tras analizar las actuaciones previas en nuestra anterior publicación, abordamos ahora la fase siguiente: lo que ocurre desde esa acta hasta que el asunto queda visto para sentencia. En esta fase el presunto responsable dispone, por fin, de un verdadero proceso, con contradicción y prueba; aunque, como veremos, su posición no es especialmente sencilla.
1. ¿Qué cambia tras el acta de liquidación provisional?
Con el acta termina la fase de actuaciones previas, de carácter preparatorio y no jurisdiccional. Las actuaciones pasan a la Sección de Enjuiciamiento y se turnan a uno de sus Consejeros de Cuentas, que actúa como órgano jurisdiccional de primera instancia (art. 73.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (en adelante, “LFTCu”)). El procedimiento sigue los trámites del juicio declarativo que corresponda por la cuantía conforme a la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (en adelante, «LEC»), con las especialidades que establece la propia LFTCu (arts. 73.2 y 74 LFTCu).
Antes incluso de abrir el juicio, el Consejero puede declarar que no ha lugar a incoarlo. Puede hacerlo si de las actuaciones resulta, de modo manifiesto e inequívoco, que no existe responsabilidad contable, que falta jurisdicción o que el órgano es incompetente (art. 68.1 LFTCu in fine).
En relación con el acta de liquidación provisional, debe hacerse hincapié en que esta no vincula al órgano de enjuiciamiento ni a las partes: su cuantía, sus responsables y su calificación de los hechos pueden (y deben) discutirse.
2. ¿Cómo se desarrolla la primera instancia?
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Al día hábil siguiente al reparto, el Consejero acuerda anunciar mediante edictos los hechos que podrían generar responsabilidad contable. Así, quienes estén legitimados para sostener la pretensión o para oponerse a ella pueden personarse en el plazo de nueve días. En la misma resolución emplaza, con el mismo plazo, al Ministerio Fiscal, al Letrado del Estado –si la entidad perjudicada pertenece a la Administración Estatal–, a la entidad perjudicada y a los presuntos responsables (arts. 68.1, 68.3 y 73.1 LFTCu).
Los edictos se publican en el tablón del Tribunal, en el Boletín Oficial del Estado y en el boletín de la provincia y, si los hechos afectan a una comunidad autónoma o a una corporación local, también en el boletín autonómico (art. 68.2 LFTCu). A pesar de lo anterior, lo corriente es que notifique a las partes, ya personadas en las actuaciones previas, para que comparezcan en esta fase.
Es el momento de personarse y acceder a la totalidad de las actuaciones. Quien no lo haga dentro de plazo puede comparecer más tarde, pero el procedimiento no se retrotrae ni se interrumpe (art. 68.5 LFTCu). En la práctica, eso significa incorporarse al proceso en el trámite en que esté y sin recuperar los que ya hayan pasado, con las gravosas consecuencias que de ello se derivan.
b) La demanda: sin demanda no hay proceso
La continuación del procedimiento depende de que se presente demanda, pues la jurisdicción contable es rogada[1].
Están legitimados para formularla la Administración o entidad perjudicada y el Ministerio Fiscal (art. 55.1 LFTCu), así como cualquier persona en ejercicio de la acción pública (art. 47.3 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (en adelante, “LOTCu”)), siempre que se haya personado dentro de los nueve días que conceden los edictos (art. 56.1 LFTCu).
Transcurrido el plazo de los emplazamientos, se da traslado de las actuaciones a quienes comparecieron como parte actora para que presenten demanda en el plazo de veinte días. Si la entidad perjudicada no la presenta, queda apartada del procedimiento y el traslado pasa al Fiscal por el mismo plazo –si la entidad perjudicada es de la Administración estatal se dará traslado antes al Letrado del Estado–. Si tampoco este la formula, se procede al archivo de los autos (arts. 73.3 y 73.4 LFTCu).
La demanda tampoco está vinculada al acta: puede dirigirse contra todos los responsables señalados en ella, solo contra algunos o incluso contra terceros[2]. A partir de ahí, como se ha expuesto anteriormente, el proceso sigue los trámites del juicio declarativo que corresponda por razón de la cuantía (art. 73.2 LFTCu): el verbal si el alcance no supera los 15.000 euros, y el ordinario en los demás casos (arts.249.2 y 250.2 LEC). La cuantía la fija el Consejero tras oír a las partes.
c) La contestación a la demanda
El demandado dispone de veinte días para contestar en el juicio ordinario y de diez en el verbal[3] (arts. 404.1 y 438.1 LEC). Es el escrito clave del proceso, pues fija los términos del debate.
- Las excepciones
Antes de discutir si hubo o no alcance, el demandado puede oponer excepciones. Son defensas que no niegan los hechos, sino que alegan que, por alguna razón, la demanda no puede prosperar, y deben plantearse en la contestación: lo que no se alegue entonces difícilmente podrá introducirse después[4]. Son, esencialmente, tres:
– La prescripción es la primera excepción que debe examinarse, y debe alegarse en la contestación a la demanda. Con carácter general, las responsabilidades contables prescriben a los cinco años desde la fecha en que se cometieron los hechos. Cuando la responsabilidad se detecta en el examen de cuentas o en un procedimiento fiscalizador, o han sido declaradas en sentencia firme, el plazo es de tres años desde la terminación de este, y si los hechos son constitutivos de delito prescriben de la misma forma y en los mismos plazos que las responsabilidades civiles derivadas de ellos (apartados 1,2 y 4 de la disposición adicional tercera LFTCu).
En la práctica, esta defensa tiene recorrido limitado, pues cualquier actuación fiscalizadora, disciplinaria, jurisdiccional o de otra naturaleza que tenga por objeto el examen de los hechos interrumpe el plazo (apartado 3 de la misma disposición).
El plazo se reanuda si esas actuaciones se paralizan o terminan sin declaración de responsabilidad (apartado 3 de la misma disposición). Pero la interrupción no es automática frente a cualquiera. Según el Tribunal Supremo, el acto que interrumpe el plazo solo produce efectos frente al demandado si este lo conoció, ya sea por notificación formal o porque se pruebe que tuvo conocimiento efectivo de él (STS (Sala Tercera) 437/2016, de 25 de febrero). Revisar las fechas y lo que se puede probar que el demandado sabía en cada momento es, por tanto, imprescindible.
– Mayor recorrido puede tener la falta de legitimación pasiva, pues como ha declarado el Tribunal Supremo, “sólo pueden ser sujeto de responsabilidad contable aquellos que tengan la condición de gestores de fondos públicos, sin perjuicio del supuesto especial de los perceptores de subvenciones u otras ayudas del sector público” (
– La inadecuación del procedimiento, cuando lo imputado no es un verdadero alcance sino otra infracción contable. Así, el Tribunal Supremo ha advertido que al diferenciarse en la ley los distintos supuestos de responsabilidad contable, los pagos indebidos no pueden “vaciarse” en el alcance (). Pese a ello, como advertíamos en nuestra anterior publicación, el reintegro por alcance sigue absorbiendo buena parte de las infracciones contables.
- El fondo
En cuanto al fondo, la condena exige que concurran todos los elementos de la responsabilidad contable (art. 49.1 LFTCu):
– Una acción u omisión de quien maneja fondos públicos, contraria a la normativa presupuestaria o contable;
– un menoscabo efectivo y evaluable económicamente e individualizado;
– dolo, culpa o negligencia graves; y
– nexo causal entre la conducta y el daño.
Basta con desvirtuar uno solo de ellos. Si bien, la defensa suele centrarse en justificar el destino de los fondos o acreditar la ausencia de culpa grave. Empero, esta última vía tiene límites: la impericia no exonera de responsabilidad y desconocer las obligaciones inherentes al propio cargo constituye, en sí mismo, negligencia grave[5].
Conviene recordar, además, que la responsabilidad directa es solidaria (art.38.3 LOTCu) y que el ingreso del importe del alcance antes de la sentencia da lugar al sobreseimiento del proceso (art. 79.1.c) LFTCu).
d) De la prueba y su carga
La prueba se practica conforme a las reglas del juicio declarativo correspondiente y, a diferencia de lo que sucede en las actuaciones previas, el demandado puede proponer cualquier medio de prueba admitido por la LEC, en particular la pericial contable, que suele ser decisiva para reconstruir el destino de los fondos.
La cuestión central es la carga de la prueba. En el proceso contable rige el principio civil de distribución de la carga de la prueba. Es decir, al demandante le basta con acreditar la entrega o salida de los fondos y la condición de gestor del demandado; y es al demandado a quien corresponde justificar su destino y, si no lo hace, existe alcance, que la ley define como saldo deudor injustificado o falta de justificación en las cuentas (art. 72.1 LFTCu).
La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas lo ha dicho con claridad: hay alcance no solo cuando falta el dinero, sino también cuando quien lo maneja «es incapaz de explicar con la mínima e imprescindible actividad probatoria la inversión, destino o empleo dado a los mismos«[6]. Así lo entiende también la doctrina[7], en aplicación de la regla de facilidad probatoria del artículo 217.7 LEC[8]. En la práctica, la ausencia de soporte documental equivale a alcance, lo que obliga a reconstruir la documentación cuanto antes.
Practicada la prueba y formuladas las conclusiones, el procedimiento queda visto para sentencia.
3.Conclusión
El procedimiento contable permite al fin defenderse, pero sus reglas no son neutrales: la prescripción se interrumpe con facilidad y la carga de justificar los fondos recae sobre el gestor.
Por eso, la defensa se juega desde el primer momento: hay que personarse en el plazo tras los edictos, plantear en la contestación todas las excepciones (prescripción, falta de legitimación e inadecuación del procedimiento) y reconstruir cuanto antes la documentación que justifique el destino de los fondos, pues la principal línea de defensa es la prueba documental.
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[1] José Francisco Fernández García, “La responsabilidad contable: el reintegro por alcance”, Revista de Administración Pública, n.º 192 (2013): 362, https://www.cepc.gob.es/sites/default/files/2021-12/36851josefranciscofernandezgarciarap192.pdf.
[2] Fernández García, “La responsabilidad contable…”, 357.
[3] No obstante, en algún caso el Tribunal ha concedido veinte días para contestar en un asunto de cuantía reducida, propio del juicio verbal. Así ocurrió en el procedimiento de reintegro por alcance n.º B-1013/2023, por un alcance de 3.500 euros, en el que se dio a los demandados ese plazo para contestar y para pronunciarse sobre si procedía celebrar vista (Sentencia de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas 7/2024, de 4 de noviembre)
[4] Fernández García, “La responsabilidad contable…”, 367.
[5] Fernández García, “La responsabilidad contable”, 345.
[6] Auto de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas 24/2024, de 3 de diciembre.
[7] Miguel Ángel Torres Morato, “La responsabilidad contable”, Revista Española de Control Externo 25, n.º 73 (2023): 13
[8] Fernández García, “La responsabilidad contable”, 364–65, que lo cita como art. 217.6 LEC, conforme a su numeración anterior.
